浅析小额贷款公司的法律属性

            —兼论小额信贷模式

 浙江海之星律师事务所黄巍

 内容提要：2005年以来，我国部分省市开始进行小额贷款公司的试点工作，取得一定成果的同时也面临着一系列问题，本文试图就小额贷款公司的法律适用及法律属性做一阐述，以期与各界同仁相互探讨交流。

 关键词：小额贷款公司 小额信贷 金融 民间金融 法律属性 法律适用 法律风险 发展前景现状

引 言

近期，小额贷款公司试点范围大面积推广，其吸引力非同寻常，小额贷款公司如雨后春笋般在各地浮出水面，开张营业，产业资本、担保公司参与热情高涨，不少上市公司也身现其中。浙江地区出现一“照”（中小额贷款公司牌照）难求的局面。可见，我国民间金融显现自由化趋势，想必这也是在国有企业大举措改革后，我国在金融改革方面的又一大胆尝试。目前，我国金融改革虽然成效显著，但仍未突破以银行为主导的金融发展路径，小额贷款公司可以说是受命于危难之际，被寄予厚望。

一、小额贷款公司的法律属性

对于贷款公司的法律属性,目前学界公开论述的较少。中国社会科学院金融研究所研究员彭兴钧认为,它属于非正规金融组织，因为它的互助性使其区别于一般的金融组织,而它又经营贷款业务，使其又区别于一般的企业,相应的,彭兴钧认为它应该属于《民商法》来调整,而不应该由《商业银行法》或《公司法》来调整。还有的学者将其定性为准金融组织。但是，无论是非正规金融组织还是准金融组织，对于贷款公司的法律适用都是一个问题。

一项成功的改革，不仅取决于目标选择是否正确，还依赖于初始时选择的路径，一旦路径出现偏差，有可能导致无效率的路径依赖发生(彭兴钧，2002)，最终导致失败，并且金融行业改革失败往往意味着更大的风险。

二、小额贷款公司的性质与结构

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。

小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。

可见，我国法律明确了小额贷款公司的合法地位，虽然长期看来，应该对民间金融的自由化抱有充分信心，但在现行的框架下，通过组建小额贷款公司的方法，还难以让民间金融渐进地走出灰色地带。

三、小额贷款公司出现的背景

（一）宏观调控所致

目前我国实行紧缩信贷调控，本来在市场自发调节下，中小企业和三农向来贷款难，在现有的金融体制下，国有企业、大型企业以及政府基建投入的资金需求被“理所当然”地摆在中小企业的融资需求之前。中小企业、三农等融资需求受到严重压制，政策有责任为其纾困。

（二）现行的金融框架所致

目前我国国有商业银行网点的收缩，基层信贷投放机构渐趋空白。中小企业和三农对生产就业的作用不言而喻，这部分金融需求的规模大，重要性高，不容忽视。然而，如何满足基层的信贷要求？自1990年代后期我国颁布政策希望借助农村信用合作社这一平台实现小额信贷的运转，但无果而终。既有的金融体制已无力解决小额贷款问题，必须转向民间金融，小额贷款公司应势而生。

（三）民间资本渴望“正名”

在杭州、温州等地，很多“放贷”者都以担保公司、咨询公司、投资公司的名义出现，但大部分公司还是游走在灰色地带。有的担保机构的出资者或其他个人利用管理和控制担保机构的便利，以担保机构为招牌，公开发布贷款垫资、短期资金周转、增资验资垫款等消息，业务谈妥后再以个人名义进行高息借贷活动，以规避法律风险。大多数“放贷”者期待《放贷人条例》尽早出台，能有一个规范的民间借贷市场，可以保证资金的安全，最起码出现呆帐能通过法律途径解决。小额贷款公司即在此情景下“千呼万唤始出来”。实际上，小额贷款公司的推行,确实可以一定程度上缩小民间借贷行为的空间，引导民间借贷健康发展。但小额贷款公司有限的数量,使得它并不能完全取代民间借贷。

（四）一定程度上的吸引力

自国家颁布政策允许设立小额贷款公司以来，社会各方投入了极大的关注，一些企业包括上市公司都趋之若骛，争相开办小额贷款公司，纠其原因，不外乎以下几点：

1、民间借贷的高收益。实际上，短期内中小额贷款业务能为公司带来的收益相对有限，但大多数投资者都希望借此次参与发起设立小额贷款公司，逐步积累在金融行业的投资经验。

2、未来转为银行的可能。浙江省发文件称，2009年1月，将根据小额贷款公司试点情况逐步加大推广力度，信誉好的小额贷款公司可推荐改制为村镇银行。

3、“牌照”价值。

四、小额贷款公司的优势

（一）积累金融业务经验

此次尝试不仅可以提供公司信誉度的上升，而业务的积累更可能成为公司日后发展拓宽金融方面服务的一个契机。用较少的入场资金完成一次战略投资，且发展顺利的话，能享受固定的利润回报和分红

对于产业资本来说，投资设立小额贷款公司有很多好处，能丰富投资渠道、积累金融业务经验，还能在发放小企业贷款过程中，通过频繁接触寻找到好的投资项目等。

（二）民间借贷阳光化

小额贷款公司具有关系型借贷的优势，使民间借贷阳光化、丰富我国金融体系、满足不同群体金融需求

（三）企业信誉和实力的证明

五、小额贷款公司的劣势及风险

（一）风险难以控制

浙商银行贷款管理中心副主管经理邓林俊认为，小额贷款公司放贷规模每笔都在50万元左右，服务对象规模偏小，这些企业大多资质不佳、信用等级差、业务不稳定、评估较难，对其放贷的风险控制也更加困难。

（二）小额贷款公司的短期收益将不会太高

按照《浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法》的规定，小额贷款公司的借贷“利率水平不得高于央行基准利率的4倍”。根据目前中国人民银行网站公布的金融机构人民币贷款基准利率，短期贷款方面，6个月以下的，年利率在6.57%；6个月至1年的为7.47%。这也意味着，小额贷款公司允许的利率区间在26.28%-29.88%之间。相比之下，目前市场上的商业银行对企业贷款各自拥有在基准利率上一定的上浮空间，在银根紧缩的当下，一些银行的年利率会有30%~50%不等的上调，在10%左右较为普遍。而同时，浙江的民间借贷利率居高不下，有调查显示一些地区的民间借贷利率高达70%。显然易见，小额贷款公司的短期收益将不会太高。

（三）工具化倾向，相关配套措施没有完善

从小额贷款公司加快推出的背景、设立条件、监管定位等方面不难看出其工具化倾向，在方向上符合民间金融走向自由化的转型要求，但着眼点不同。站在金融体制改革的角度，小额贷款公司的良性运转亟需制度突破。

（四）增资扩股难

目前我国处于外部融资难度增加、利润下滑、经营性现金流下降的不利环境下，上市公司不可能拿出更多的资金支持中小额贷款公司。由于中小额贷款公司只贷不存，资金来源成为其规模扩大和可持续发展的最关键问题。

（五）实际收益有限

很有投资者跃跃欲试于中小额贷款公司，原因之一乃民间借贷的高收益，但小额贷款公司既已被纳入正规监管渠道，其借贷利率不可能“随心所欲”，必定受到“红线”的限制，实际收益将受影响，盈利空间受限。

由于小额贷款公司严格受限“只贷不存”，因此很容易据此估算其盈利水平。以13%贷款利率减去3%的呆坏账拨备，再减去2%的经营成本，其净资产收益率应该在8%左右。这一指标不仅低于2008年中国上市银行25%的保守估计，也低于一些上市公司半年报的收益率水平。

（六）坏账和操作风险

现有存款类金融机构背后大多有政府支持，在出现经营风险或亏损时，政府会通过不同的措施进行救助，但小额贷款公司出现相同问题时，却尚无明确的对应措施。由于产业资本金融业务经验匮乏，加之（且）中小额贷款公司被指定主要服务于小企业和“三农”，如何防范坏账风险和操作风险将成为小额贷款公司的新课题。

（七）小额贷款公司业务规模有局限

小额信贷公司的业务规模不足以也不可能收编所有民间流动性资金。据相关规定，浙江全省总计将发放100张左右的小额贷款公司牌照，而在试点期间，小额贷款公司注册资本的上限为2亿元（欠发达县域为1亿元）。这意味着，首批能够收编的民间资金应在200亿元以内。对于庞大的民间资金来说，这区区200亿只不过是冰山一角，尚不到温州一地流动性资本每年新增规模的一半。

（八）缴税负担不轻

利息收入是小额贷款公司的主要依靠，因此，它不仅要上缴营业税，还要上缴所得税共35%左右，监管要对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将其纳入信贷征信系统。在这方面，民间借贷比小额贷款公司有优势。

（九）小额贷款公司门槛高

据规定，小额贷款公司主发起人“净资产不低于5000万元(欠发达县域不低于2000万元)、资产负债率不高于70%、连续三年盈利且利润总额在1500万元(欠发达县域600万元)以上”，这让一般的投资中介望而却步。而“地下钱庄”等则没有这一系列条件的限制。

温州市政府7月14日发布的《温州市小额贷款公司试点工作操作规程(暂行)》中，对小额贷款公司的管理人员学历做出了规定，其中，申请小额贷款公司的董事长和主要经营层应从事银行业工作两年以上，或者从事相关经济工作5年以上，具备大专以上(含大专)学历；董事长还应该是具备一定经济实力、有信用(讲诚信)、有一定金融知识、有社会责任感的人士。这在很大程度上也成为一部分诚信投资人开办小额贷款公司的阻碍。

（十）对上市公司盈利帮助有限

事实上，上市公司参股小额贷款公司，由于投入资金数量较小，对上市公司的盈利帮助很有限，几乎可以忽略不计。

（十一）融入成本大，便利程度不高

六、风险防控

1、投资者在筹备成立小额贷款公司前必须做足准备功课，如：严密论证风险可控性，预计可能的盈利前景，明确高管的人才聘任，分析公司客户群体，寻找合伙人等。

2、企业可着力发展主营业务，可以考虑整合产业链，如果主营业务收益真的难以支撑，可以考虑转型，在此基础上寻求资本投资的路径。

七、小额贷款公司的法律规定

（一）小额贷款公司的设立

小额贷款公司的名称应由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称，组织形式为有限责任公司或股份有限公司。

小额贷款公司的股东需符合法定人数规定。有限责任公司应由50个以下股东出资设立；股份有限公司应有2--200名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所。

小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。

申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。

小额贷款公司应有符合规定的章程和管理制度，应有必要的营业场所、组织机构、具备相应专业知识和从业经验的工作人员。

出资设立小额贷款公司的自然人、企业法人和其他社会组织，拟任小额贷款公司董事、监事和高级管理人员的自然人，应无犯罪记录和不良信用记录。

小额贷款公司在当地税务部门办理税务登记，并依法缴纳各类税费。

可见，小额贷款的民间金融色彩几乎化为乌有。小额贷款公司从设立，到运营，到监管，全程模式更多地是以标准金融机构为样板，除了规模较小等形似特征外，几乎不具有任何民间金融的神似内核。

（二）小额贷款公司的资金来源

小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。

在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，利率以同期“上海银行间同业拆放利率”为基准加点确定。

小额贷款公司应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡。向小额贷款公司提供融资的银行业金融机构，应将融资信息及时报送所在地中国人民银行分支机构和中国银行业监督管理委员会派出机构，并应跟踪监督小额贷款公司融资的使用情况。

（三）小额贷款公司的资金运用

小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。

小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，即银行同期贷款利率的4倍；下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。

（四）小额贷款公司的监督管理

凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。

小额贷款公司应建立发起人承诺制度，公司股东应与小额贷款公司签订承诺书，承诺自觉遵守公司章程，参与管理并承担风险。

小额贷款公司应按照《公司法》要求建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理之间的权责关系，制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度，提高公司治理的有效性。小额贷款公司应建立健全贷款管理制度，明确贷前调查、贷时审查和贷后检查业务流程和操作规范，切实加强贷款管理。小额贷款公司应加强内部控制，按照国家有关规定建立健全企业财务会计制度，真实记录和全面反映其业务活动和财务活动。

小额贷款公司应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。

小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向公司股东、主管部门、向其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。

小额贷款公司应接受社会监督，不得进行任何形式的非法集资。从事非法集资活动的，按照国务院有关规定，由省级人民政府负责处置。对于跨省份非法集资活动的处置，需要由处置非法集资部际联席会议协调的，可由省级人民政府请求处置非法集资部际联席会议协调处置。其他违反国家法律法规的行为，由当地主管部门依据有关法律法规实施处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。

（五）小额贷款公司的终止

小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种情况。小额贷款公司可因下列原因解散：（一）公司章程规定的解散事由出现；（二）股东大会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依法宣布公司解散。小额贷款公司解散，依照《公司法》进行清算和注销。

小额贷款公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。

小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。

八、国外的小额信贷模式

与国际上小额信贷机构发展状况相比，我国的小额信贷机构发展仍然处于初级阶段。由于金融市场垄断使整个体系处于低效率、农村基层组织存在诸多问题、客观条件限制以及中国对待农村和城市贫困群众的态度等原因，中国小额信贷发展缓慢。以下，笔者对国外的小额信贷模式作一介绍，以期能对中国的小额信贷发展有所启示。

（一）组织模式

1、正规金融机构模式。印尼人民银行小额信贷部是正规金融机构从事小额信贷的模式。印尼人民银行小额信贷部下设地区人民银行、基层银行和独立营业中心。独立营业中心是基本经营单位，独立核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制，独立营业中心实行独立核算，储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利率越高。

2、非政府组织模式。孟加拉“格莱明乡村银行”模式是非政府组织从事小额信贷。格莱明建立以小组为基础的农户组织，要求同一社区内社会经济地位相近的贫困者在自愿的基础上组成贷款小组，相互帮助选择项目，相互监督项目实施，相互承担还贷责任；在小组基础上建立中心，作为进行贷款交易和技术培训的场所从事无抵押的、短期的小额信贷，但要求农户分期还款，定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农户，实行连续放款政策。

孟加拉国的“乡村银行”与主流银行不同，“乡村银行”贷款不需第三担保人，也不需签订偿还贷款协议时间表。“乡村银行”提供的12美元、50美元不等的“微型贷款”，为孟加拉国穷人开启了致富之门，他们可凭贷款买牛、鸡或编织花篮脱贫。

由尤努斯创立的“格莱珉银行”，完全是市场商业化运作模式，通过良好的企业管理实现滚动发展，目前该行拥有2226个分支机构，650万客户，资产质量良好，还款率高达98.89%，超过世界上任何一家成功运作的银行。23年里，尤努斯的格莱珉银行曾贷款给639万人，当中96%是女性，从而使得58%借款人及其家庭成功脱离了贫穷线。

3、金融机构和非政府组织合作模式。印度国有开发银行——印度农业和农村发展银行是将非正规农户互助组与正规金融业务结合起来从事小额信贷的模式，模式开始于1991年，该行通过其员工和合作伙伴(包括基层商业银行、信用社、农户合作组织、准政府机构等)对由15名~20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训工作，农户互助组内部先进行储蓄和贷款活动(俗称轮转基金)，验收后直接或通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。

4、小额信贷基金模式。孟加拉国批发式小额信贷机构独具特色，是一个成功的自主性批发小额信贷机构，受到了国际小额信贷产业界的广泛关注和推崇。为了集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金，并推动小额信贷机构的持续发展，孟加拉政府于1990年设立了农村就业支持基金会，该基金会注册为非盈利性股份制公司，注册资金由国内外赠款和国际金融组织贷款组成，仅对符合其标准的合作机构提供能力建设和免于担保的小额信贷批发业务。通过现场调查，基金会贷款和提交会计报表对合作机构实行监督，并帮助其制定长期发展规划。

5、村银行模式和社区合作银行模式。村银行是国际社区资助基金会开创的一种提供小额信贷的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，提供市场利率的贷款是其主要业务。村银行由10人~50人组成互助小组，小组成员每周或每两周开一次会，小组为成员提供三种基本服务:（1）提供小额自我就业贷款来开办或扩大自己的生意；（2）提供一种储蓄激励和一种积累储蓄的方法；（3）建立一个提供互助帮助并鼓励自立的以社区为基础的系统。

社区合作银行完全由社员管理，属于“自助”式的金融机构。它由特定的群体或机构组织管理，是一个民主的、不以盈利为目的的金融合作社，社区合作银行由所有社员拥有并管理。村银行与社区合作银行的相同之处是由每个成员投票选举负责人，以民主方式解决内部问题和自我发展。
   （二）发展模式

小额信贷可以分为两种发展模式类型，第一种类型是自下而上形成的，由小额信贷项目的开展，从小规模的项目逐步成为独立机构，进而发展成为正规的金融机构，例如孟加拉“格莱明乡村银行”和玻利维亚的“阳光银行”。第二种类型是自上而下形成的，为正规的国有银行引入小额信贷项目，逐步服务于大量中低收人客户，在正规金融机构中设立专门的小额信贷部门，并按市场机制运作，允许机构盈利。如印尼人民银行小额信贷部，欧洲复兴开发银行在东欧的试点，改革后的蒙古农业银行等。

（三）经营方式

1、直接信贷模式。直接信贷模式就是传统金融机构根据社会责任负担和综合发展理念对自己的经营方式进行的改进，当然政府的政策倾斜和财政资金的介入也成为该模式产生的重要原因。最典型的直接信贷模式是日本政府所属金融机构运作小额信贷的模式。财政注资形成基金，金融机构对满足条件的贷款人审核并发放贷款，风险由利率调节，并由财政最终承担。这种政府直接运作的模式有利于减少中间环节，更快地实现政策目标。

2、联保模式。联保模式就是孟加拉乡村银行的模式。这一模式的特点在于运用联保方式代替抵押担保，减轻了贷款人的资金压力，同时，以小组为平台的自我管理和相互监督方式，既为贷款人创造了互相学习的机会，也有助于降低银行的管理运营成本。

3、成员服务模式。成员服务模式一般由贷款人选举产生合作社类型的组织，在拥有一定的初始资本后，以合作社为单位，向政府有关部门申请核准注册，再通过吸纳存款、收取会费等方式招募成员，并选举产生贷款审核委员会、成员审核委员会及贷款跟踪服务委员会等机构，向成员提供资金信贷等系列服务。这种模式的优点在于，由贷款人选举产生的组织机构能为贷款人提供更便捷、有效的服务，民主方式既可以限制成员的权力，使贷款的使用方式更加安全，也为生产经营的创新提供了激励。

九、促进小额贷款公司发展的几个具体建议

（一）外部环境方面

1、建立一个公平的金融市场

2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出“十一五”时期（2006—2010年）是社会主义新农村建设的关键时期。文件中“加快推进农村金融改革”的内容呈现了综合化改革的思路，其中的两大重点分别是清晰界定各类、各层次金融机构的职能和重视对民间力量的吸纳。这是对农村金融体系建构和改革提出的总体要求和发展方向。
　　要增强竞争机制，可从两个方面进行改进:（1）降低市场准入门槛，对整个金融行业实行市场化；（2）形成农村金融商品的市场定价机制，自由竞争的核心标志之一就是价格自主权，2003年中央银行开始在全国的农村信用社进行浮动利率试点，利率的市场化是改革的目的之一。完善农村金融竞争机制培育新的农村金融竞争主体，需要以规范的市场准入、完善的退出机制以及严格的外部监管机制为保障。

2、做到基层组织制度公开

中国大部分地区的农村基层组织目前无法有效地对小额信贷提供支持，但从1988年开始，中国农村村级组织直选制度已经日渐成熟，由于村委会和农民利益直接相关，可以考虑小额信贷和民主选举的村委会组织合作进行实验。将小额信贷业务扩展到可以规模化运行，更高级别的基层组织的合作则是关键。此外，小额信贷与农村基层组织有机的结合，也是应该积极考虑的问题。现在有很多方法在不同的地区正在试行，但无论是小额信贷机构基层组织还是现有的农村基层组织，在形成和运行的过程中，都必须以“公开”作为自己获得国家政策支持和银行贷款的首要条件。

3、树立公正的民间融资

法律法规的规定来看，非法集资行为和非法吸收公众存款行为很难区分，非法吸收公众存款和民间借贷的区别也只有吸收资金对象特定与不特定的区别，小额信贷组织“不许吸纳存款”这一致命弱点就由此而来。在实践中，由于小额信贷的规模较小，有时也能获得银行信用支持，但已经严重影响了其长远发展了。从中国目前融资实际来分析，普遍存在中小企业融资困难，而银行等正规金融机构对中小企业的资金供应相对有限，地下民间借贷（包括类似小额信贷的某些形式）又广泛存在，甚至在一些地方非常活跃。如果不从资金用途上严格界定非法吸收公众存款行为，极易将包括小额信贷在内的一些合法筹资行为认定为非法吸收公众存款行为，而一旦筹资行为符合最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》中关于非法吸收公众存款罪的三个标准之一，则就有可能按照犯罪进行处罚，这将会严重打击中国目前小额信贷融资行为的积极性，从而不利于中国融资体制多元化的发展。这就迫切需要对《刑法》规定的非法吸收公众存款罪进行立法解释，明确界定非法吸收公众存款行为，给小额信贷一个平等竞争的法律环境。

（二）制度突破方面

1、法律适用问题。为了行政管理的需要，防止出现失控局面，国家采取由政府批准小额贷款公司的设立，数目由政府控制的政策。这种环境不利于小额贷款公司的正常成长。可尝试与一般性公司适用同一法律。

2、借鉴国外模式，实行可贷可存。为了降低风险，避免存款流失，国家规定小额贷款公司只贷不存，不允许吸收存款，这无疑对小额贷款公司的经营、扩张和竞争产生消极作用。期望试点成功后，政策能够对那些连续经营多年且具备较好资产基础的小额贷款公司考虑放行吸收存款。吴晓灵与诺贝尔和平奖得主尤努斯教授共商小额贷款时对我国小额贷款公司只贷不存的政策有所质疑，他的成功经验告诉我们：提供存款服务，也是对农民及中小企业很重要的金融服务。

3、有合理的监管和风险防范框架。现在小额贷款公司的设立、监管、处罚等权力由现在银监会和人民银行下放给了地方政府。小额贷款公司重点支持的是小企业、困难企业和三农生产，这些贷款往往存在较高的坏账发生率。就灵活性而言，与金融监管部门相比，地方政府更胜一筹，但作为微型金融机构的小额贷款公司必然失去基本的后台支持。遇到困难无法解决，地方政府可能首先想到的是：关闭大吉。就监管优势而言，地方政府显然不能与金融监管部门相提并论。复旦大学中国经济研究中心经济学博士博勇提出一个观点：与其交由地方监管，还不如成立专门的行业协会或者小额贷款保险互助机构来平衡公司间的风险。

笔者认为，可以成立类似孟加拉国的“乡村银行”即尤努斯式”小额贷款银行。目前，“乡村银行”在孟加拉国拥有700万客户，其中97％的客户是妇女，几乎没有一人不履行偿还贷款责任。据悉，“乡村银行”以无息贷款的形式，已经向大约8.5万名乞丐提供了贷款。

十、相关法律法规索引

为了更好地了解我国小额贷款公司及民间金融的相关法律法规，笔者进行搜集整理，将现行有效的相关规范罗列如下，以便查阅。

（一）部门规章（暂统计15部）

1.中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见2008.05.04 

2.中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知2008.04.24

3.中国银监会办公厅关于银行业金融机构员工离辞职后流向借款企业有关问题风险提示的通知2008.03.21

4.中国银监会关于银行业金融机构支持服务业加快发展的指导意见2008.03.12

5.中国银监会关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见2007.08.06

6.中国银监会关于银行业金融机构支持生猪生产发展稳定市场供应的指导意见2007.08.03

7.中国银监会关于印发《贷款风险分类指引》的通知2007.07.03

8.商业银行内部控制指引（2007）2007.07.03

9.个人定期存单质押贷款办法2007.07.03

10.商业银行信息批露办法2007.07.03

11.中国银行业监督管理委员会关于修改《金融许可证管理办法》的决定(2007) 2007.07.03

12.金融许可证管理办法（2007修正）2007.07.03

13.中国银行业监督管理委员会关于印发《贷款公司组建审批工作指引》的通知2007.01.22

14.中国银行业监督管理委员会关于印发《贷款公司管理暂行规定》的通知2007.01.22

15.二00七年第一季度中国货币政策执行报告

（二）地方规范性文件（暂统计37部）

1.江苏省人民政府办公厅转发省发展改革委等部门关于着力解决当前工业经济运行中有关外贸金融等问题意见的通知2008.06.24

2.晋城市人民政府办公厅关于加快发展民营服务业的实施意见200806.19

3.陕西省人民政府办公厅关于2008年4－5月政务信息采用情况的通报2008.06.13

4.哈尔滨市人民政府关于进一步促进金融业发展的若干意见2008.06.07

5.宁波市人民政府关于加快宁波市金融业创新发展的若干意见2008.06.04

6.嘉兴市人民政府办公室关于成立嘉兴市小额贷款公司试点工作领导小组的通知2008.05.30

7.吕梁市人民政府办公厅关于印发《2008年全市财贸工作要点》的通知2008.05.20

8.东莞市人民政府办公室关于转发市金融办《关于苏州市推动金融发展的考察报告》的通知2008.05.20

9.内蒙古自治区人民政府办公厅印发关于深化农村牧区综合改革工作要点的通知2008.05.20

10.江苏省政府办公厅关于转发省发展改革委江苏省2008年经济体制改革要点的通知2008.05.19

11.海南省人民政府办公厅转发省政府金融办、人行海口中心支行、海南银监局、海南证监局、海南保监局关于金融支持社会主义新农村建设指导意见的通知2008.05.05

12.陕西省人民政府办公厅转发省政府金融办、人行海口中心支行、海南银监局、海南证监局、海南保监局关于金融支持社会主义新农村建设指导意见的通知2008.05.05

13.鄂尔多斯市人民政府关于促进金融业快速发展的若干意见2008.04.29

14.晋中市人民政府办公厅关于印发晋中市推行商业性小额贷款组织实施意见的通知2008.04.16

15.锡林郭勒盟行政公署办公厅关于转发《锡林郭勒盟2008年发展和改革工作要点》的通知2008.04.11

16.宁波市人民政府关于印发2008年宁波市深化改革工作实施要点的通知2008.03.24

17.宁夏自治区人民政府办公厅关于分解落实政府工作报告有关今年重点任务的通知2008.03.06

18.内蒙古自治区人民政府关于下达2008年自治区国民经济和社会发展计划的通知2008.02.29

19.宁夏回族自治区人民政府关于印发王正伟同志在自治区第十届人民代表大会第一次会议上政府工作报告的通知2008.01.29

20.宁夏回族自治区人民政府关于印发自治区人民政府2008年工作要点的通知2008.01.11

21.石家庄市人民政府印发关于鼓励全民创业实施意见的通知2008.01.02

22.福建省人民政府关于进一步支持中小企业融资的若干意见(试行) 2007.11.13

23.石家庄市人民政府办公厅转发市工商局关于支持新农村建设实施意见的通知2007.11.02

24.阿坝州人民政府办公室关于省政府门户网站、省电子政务外网门户网站采用我州信息情况的通报2007.10.29

25.福建省人民政府关于印发加快推进服务业重点项目建设实施意见的通知2007.09.11

26.宁夏回族自治区党委、人民政府关于加快金融业发展的实施意见2007.07.05

27.河北省人民政府关于鼓励创业的决定2007.07.02

28.陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省“十一五”金融业发展专项规划的通知2007.06.20

29.南充市人民政府办公室关于印发《2007年南充市金融生态环境建设工作意见》的通知2007.06.08

30.内蒙古自治区人民政府办公厅印发关于落实内政发(2006)31号文件工作分工方案的通知2007.03.22

31.咸阳市人民政府办公室转发人行咸阳市中心支行咸阳市金融支持社会主义新农村建设试点工作实施方案的通知2006.12.08

32.吕梁市人民政府印发《关于优化经济结构培育优势产业的实施意见》的通知2006.11.17

33.内蒙古自治区人民政府办公厅转发自治区人民政府金融工作办公室等部门关于开展小额贷款试点工作意见的通知2006.09.08

34.陕西省人民政府办公厅转发中国人民银行西安分行关于金融业支持陕西社会主义新农村建设的指导意见的通知2006.06.01

35.内蒙古自治区人民政府关于贯彻国务院鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展若干意见的实施意见2006.04.25

36.西安市人民政府批转人民银行西安分行营管部关于进一步加快西安市金融产业发展意见的通知2006.04.09

37.晋城市人民政府办公厅关于转发市人民银行《关于金融支持晋城经济发展的指导意见》的通知2006.03.10

注：文件后标注数字为该文件发布日期

参 考 文 献

1、《穷人的银行家》作者：穆罕默德.尤努斯  译者：吴士宏   生活、读书、新知三联书店2006年6月出版

2、《亚洲四国小额信贷模式及启示》作者：张莹 载于《中国劳动》2005年第3期

3、《小额信贷：国际经验以及对我国的启示》 作者：徐忠 载于《上海金融》2006年第8期

4、《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）中国银行业监督管理委员会、中国人民银行2008年5月4日发布。

5、《小额贷款公司难为民间金融正名》作者：傅勇 复旦大学中国经济研究中心经济学博士 载于2008年9月24日《证券时报》第3版评论

6、《吴晓灵与尤努斯共商小额贷款》新华社记者：张旭东 载于2006年10月24日《中华工商时报》第2版新闻中心

7、《浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法》（浙工商企

[2008]16号）浙江省工商行政管理局2008年7月23日发布

8、《温州市小额贷款公司试点工作操作规程(暂行)》温州市政府金融工作领导小组办公室2008年7月14日发布

9、《浙江省人民政府办公厅关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》（浙政办发[2008]46号）浙江省人民政府办公厅2008年7月2日发布

10、《浙江上市企业密集抢滩小额贷款公司》作者：孙丽娜 载于《小康*财智》2008年第一期

11、《中国小额信贷发展研究：一个国际比较的视角》作者：李启航载于http://www.studa.net/jingji